Bundesrat will Soft Law stärker einbinden
Das Anliegen könne im Rahmen der bestehenden Instrumente verwirklicht werden, schreibt der Bundesrat in einem am Donnerstag veröffentlichten Bericht über das sogenannte Soft Law. Unter anderem will der Bundesrat dem Parlament bessere Unterlagen zur Verfügung stellen und die zuständigen Kommissionen öfter konsultieren - namentlich bei Vorhaben von politischer Relevanz.
Den Bericht hatte der Ständerat im Zusammenhang mit dem Uno-Migrationspakt bestellt. Der Bundesrat wollte diesen annehmen, doch das Parlament verlangte, darüber entscheiden zu können. Obwohl keine Gesetzesänderungen damit verbunden sind, fühlte es sich übergangen.
Beim Migrationspakt handelt es sich um Soft Law. Als solches werden internationale Instrumente bezeichnet, die rechtlich nicht verbindlich sind, aber bestimmte Verhaltensweisen vorgeben. Bei einer Verletzung der Bestimmungen drohen einem Staat schlimmstenfalls politische Sanktionen. So landen etwa Länder auf einer schwarzen Liste, wenn sie die Vorgaben der OECD zur Steueramtshilfe und zur Unternehmensbesteuerung nicht einhalten.
Mit der Zunahme von Soft Law ist im Parlament der Unmut darüber gewachsen. Parlamentarierinnen und Parlamentarier kritisieren, damit werde die Legislative umgangen. Aus diesem Grund wurde vor einigen Jahren die Konsultationspflicht ausgedehnt: Im Parlamentsgesetz ist verankert, dass der Bundesrat die zuständigen Kommission zu «wesentlichen Vorhaben» der Aussenpolitik konsultieren muss.
2016 präzisierte der Bundesrat auf Verordnungsebene, was darunter fällt. Als «wesentliche Vorhaben» gelten demnach Empfehlungen oder Beschlüsse internationaler Organisationen oder multilateraler Gremien, welche eine «wesentliche Änderung» eines Bundesgesetzes oder eines Staatsvertrages erfordern. Weiter zählen jene Vorhaben dazu, bei denen gravierende Nachteile für die Schweiz zu erwarten sind, falls die Empfehlungen oder Beschlüsse nicht umgesetzt würden.
Trotzdem sei es vereinzelt zu unbefriedigenden Situationen gekommen, räumt der Bundesrat in seinem Bericht ein. Daraus sollte aber nicht voreilig der Schluss gezogen werden, dass die heutigen Rechtsgrundlagen nicht genügten. In erster Linie sollten die geltenden Bestimmungen korrekt angewendet und noch konsequenter umgesetzt werden.
Das Kriterium der Wesentlichkeit ist für den Bundesrat weiterhin zentral, auch wenn es mitunter zu Schwierigkeiten führt. Eine umfassende Mitwirkung des Parlaments wäre angesichts des grossen Volumens an Soft Law-Instrumenten kaum praktikabel, gibt er zu bedenken. Die aussenpolitische Handlungsfähigkeit der Schweiz wäre gefährdet.
Künftig will der Bundesrat aber bei Geschäften zu Soft Law besonderes Gewicht auf die Beurteilung der Frage legen, wann das Parlament informiert und konsultiert werden soll. Eine Konsultation soll nicht nur in den festgelegten Fällen stattfinden, sondern auch in Fällen, die für die Schweiz «von besonderer politischer Relevanz» sind.
Weiter will der Bundesrat die Lesbarkeit und Gewichtung der Listen über die aussenpolitischen Aktivitäten verbessern und dem Parlament damit die Einordnung der Geschäfte erleichtern. Schliesslich sollen die zuständigen Parlamentskommissionen regelmässig über Soft Law-Vorhaben informiert werden. Jedes Departement soll mindestens einmal pro Jahr einen Ausblick über relevante Vorhaben vorstellen.
Zusätzlich sollen die Jahresberichte der Departemente und Ämter neu explizit über Entwicklungen im Bereich Soft Law informieren. Damit werde dem Parlament auch die Möglichkeit gegeben, bei der Ausarbeitung von Soft Law Einfluss zu nehmen, schreibt der Bundesrat.
Im Bericht wird auch zur Diskussion gestellt, die Verordnung mit den Kriterien für eine Konsultation zu präzisieren oder die Verordnungsregeln im Gesetz zu verankern. Dies lehnt der Bundesrat aber ab.
Der Bericht thematisiert die Herausforderungen, aber auch die Vorteile von Soft Law. Dieses trage dazu bei, dass die internationale Ordnung trotz Schwächung des multilateralen Systems konsensbasiert weiterentwickelt werden könne, heisst es. Das sei in der Regel im Interesse von Staaten wie der Schweiz, da anstelle von Soft Law oft reine Machtpolitik treten würde, die den Stärkeren zu Lasten des Schwächeren bevorteile.
Den Uno-Migrationspakt will der Bundesrat dem Parlament bis Ende Jahr zur Genehmigung vorlegen. An der Uno-Generalversammlung hatten 153 Staaten dafür gestimmt, fünf Staaten dagegen. 12 Staaten - unter ihnen die Schweiz - enthielten sich der Stimme.